Complexiteit van innovatie in een publieke omgeving

Innoveren binnen de overheid betekent bijna altijd werken in een complexe context. Het gaat bij innovaties in de publieke omgeving dus ook lang niet altijd goed. Denk aan recente trajecten bij het UWV of de Belastingdienst: trajecten waar we op mopperen en ons misschien zelfs wat voor schamen. Het is interessant om achter coulissen te kijken, want dergelijke trajecten gaan niet mis zonder reden. Waarom is het complex en hoe kunnen we er wat van leren? En hoe kan het toezicht op innovatieprojecten in de publieke en private sector beter? Gert Staal is directeur/bestuurder bij bibliotheken en expert op het gebied van innovatiemanagement. Bij Nijenrode werkte hij aan een innovatiemodel, waardoor hij in praktijk én theorie ervaringsdeskundige is. In Goedemorgen Commissaris deelde Gert zijn bevindingen met ons. Joost van Loon, meervoudig toezichthouder in profit, not for profit en overheid, bekeek het onderwerp door de bril van de commissaris.

Complexiteit

De overheid heeft in innovatie vier mogelijke rollen. Als innovator, als onderwerp van (bestuurlijke) innovatie, als financier en/of aanjager van innovatie, of als facilitator van innovatie voor derden door middel van netwerk of wetgeving. De eerste twee rollen zijn vooral van belang binnen het thema van complexiteit.
De complexiteit van het publieke speelveld is groot en wordt vanuit het bedrijfsleven wel eens onderschat. Het aantal stakeholders en belanghebbenden is er enorm. De belangen conflicteren vaak en de maatschappelijke opdracht is complex en meervoudig. De doelstellingen van innovaties zijn buitengewoon gevarieerd en niet altijd waarneembaar of meetbaar. Daarbij veranderen ze binnen de verkiezingscyclus van vier jaar. Deze dimensie van politiek versus cultuur maakt de aansturing lastig, met name bij langdurige projecten.

Niets doen is geen optie

Om dienstverlening en interne processen op orde te houden is radicaal innoveren soms gewoon nodig. Dergelijke trajecten hebben een hoog risico in zich. Vaak wordt er vanwege dat risico niet doorgepakt. Een deels begrijpelijke reactie, maar het veroorzaakt weer nieuwe afbreukrisico’s. Te lang wachten met ingrijpen veroorzaakt meer problemen, zoals bij de afhandeling van de aardbevingsschade in Groningen of de toeslagenaffaire. Risicomijdend handelen is geen oplossing en verlaagt het vertrouwen in instituties. Een belangrijke boodschap hier is ‘durf te falen’ en leer daar van. Lerend falen en falend leren. Dat is uiteindelijk de enige juiste manier vooruit.

Om te kunnen leren van falen omschreef Roel Bekker in zijn boek Dat had niet zo gemoeten vier typen van falen in het publieke domein: het doel wordt niet bereikt; het doel is min of meer bereikt, maar ten koste van heel veel geld en inzet; het doel is vaag gebleven of niet duidelijk wat het resultaat was; en het doel is wel gehaald maar er is heel veel risico genomen en daardoor gaat het in de operatie alsnog fout. Die laatste vorm is interessant, zeker omdat er in die gevallen vaak sprake is van hoge politieke druk. Als voorbeeld is er de wijze waarop wetgeving rondom toeslagen is doorgedrukt. De uitvoering ervan is onderbelicht en heeft tot problemen geleid.

Operatie versus innovatie

Bureaucratie is niet per se verkeerd. Het werkt goed bij repetitieve taken. Ook in bijvoorbeeld een crisissituatie is het verstandig om vanuit vastgelegde procedures te werken. Maar bureaucratie is ook een belemmering voor verandering en veranderbereidheid. Dat geldt binnen de overheid maar ook binnen bedrijven. Organisaties die langzamer bewegen dan hun omgeving en geen signalen opvangen, zijn ten dode opgeschreven. Ondertussen staat het repeterende haaks op innoveren. Veel discussies binnen innovatietrajecten gaan over het snijvlak van operatie en innovatie. Het zijn twee werelden die lastig bestuurlijk en managerial te verbinden zijn. De oplossing ligt in de gedachte dat alles situationeel is. Niets werkt hetzelfde in alle settings. Het is zaak bewust na te denken over hoe een radicale innovatie naar de operatie gebracht moet worden. Als een innovatie onvoorbereid in de organisatie gegooid wordt, dan valt die kapot.

Innovatievermogen

Er wordt veel verwacht van de overheid, terwijl die dat niet altijd kan leveren. Bij innovaties speelt verwachtingsmanagement dus een rol, op allerlei vlakken. Zo is het niet altijd de overheid die faalt, maar zelfstandige organisaties binnen de overheid. Ook is niet alle innovatie daadwerkelijk innovatie, maar (het verlengde van) verandermanagement. Het helpt om dat dan ook zo te benoemen, bijvoorbeeld als bestuurlijke innovatie.

Innovatievermogen wordt deels bepaald door systemische factoren, zoals snelheid, wendbaarheid, cultuur, samenwerkingsbereidheid, waardebeleving, en wet- en regelgeving. De slaagkans van innovatie wordt vergroot als de systemische factoren rondom de betreffende innovatie gestructureerd aangepakt worden. Ook het verhaal rondom de innovatie speelt een rol. Denk bijvoorbeeld aan de schuldvraag bij falen. Die werkt verlammend voor bestuurders en andere betrokkenen en kan zo leiden tot beperking van toegang tot informatie. Zo wordt de kans om te leren van fouten juist kleiner. Het beperkt de mogelijkheden om innovaties te laten slagen. Veranderingen aan het verbeterende vermogen van de organisatie zijn vaak gewoon haalbaar, mits goed ondersteund.

De rol van de commissaris

Veel bestuurders stellen dat ‘de basis eerst op orde moet zijn’ voordat er gedacht kan worden aan innoveren. Een non-argument helaas, want de basis is nooit op orde. En op het moment dat dat wel zo zou zijn, dan is het zo weer achterhaald omdat de omgeving alweer verder is ontwikkeld. Beter is het om er voor te zorgen dat de bestuurders en toezichthouders in de gaten hebben waar er verbeterd en aangepast moet worden. Dat ze weten hoe de organisatie er voor staat en waar je risico’s zitten.

Daarna is het zaak het doel dat behaald moet worden te bepalen. Waar ligt de eindstreep en wat mag er wijken om die te bereiken? Binnen de overheid zijn dat lastige vragen, want het doel om ergens naartoe te ontwikkelen staat vaak haaks op het doel om beschikbaar te zijn. Het is een rol van het toezicht om de vraag te stellen waarom je de zekerheid opgeeft voor innovatie. Welk doel wordt met de innovatie bereikt en wat betekent dat voor de organisatie? Daarbij dien je in staat te zijn om in te schatten of de verandering gaat slagen. Kan je vooruit denken? Ben jezelf goed geëquipeerd bent voor de vragen die op je af komen? Over het algemeen zijn toezichthouders mensen met flink wat ervaring in leven en werk. Dat is een groot goed, maar bij dit soort veranderingen moet je vooral vanuit verschillende perspectieven kunnen kijken. Daarin zijn nog een aantal stappen te maken, zeker als je kijkt naar de gebruikelijke samenstelling van een RvC.

Een van de systemische factoren die bij overheid een belangrijke rol speelt is de politiek. Dat is de richting- en opdrachtgever. Waar in het bedrijfsleven de commissaris het klankbord en geweten is, worden in de overheid die rollen gespeeld door de politiek. Toch is het zaak om het overzicht te houden en te leren van fouten vanuit de attitude en bereidheid om te erkennen dat dingen anders kunnen lopen dan verwacht. De vraag is of je organisatie kan anticiperen op veranderingen.